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Zusammenfassung (Deutsch)

Das Thema des Wettbewerbs im ÖPNV wird in Deutschland derzeit sehr umstritten, oft aber auch einseitig diskutiert. Allerdings ist an vielen Fachbeiträgen zu erkennen, dass in Deutschland kaum bekannt ist, was Wettbewerb im ÖPNV bedeutet. Die Gegner des Wettbewerbes stellen diesen so dar, als sei er geeignet, den deutschen ÖPNV komplett zum Erliegen zu bringen. Befürworter gibt es wenige.

Der Verfasser dieser Arbeit hat jedoch bei Studien im Ausland festgestellt, dass offensichtlich der kontrollierte Wettbewerb im Vergleich zum unkontrollierten Wettbewerb oder einem geschlossenen Markt Vorteile bietet. Sowohl für den Kunden wie für die öffentlichen Haushalte als Finanziers des Nahverkehrs können durch kontrollierten Wettbewerb positive Effekte erzielen. Dies schien in Deutschland jedoch nur wenigen Menschen klar zu sein.

Der Verfasser hat daher in der Arbeit versucht, anhand des Beispieles Dänemark umfassend darzustellen, was kontrollierter Wettbewerb eigentlich bedeutet. Seine Vorteile, aber auch seine Nachteile werden einander gegenüber gestellt. Zuletzt galt es aber auch die Frage zu klären, warum in Deutschland die Meinung gegenüber diesem Ansatz so stark negativ geprägt ist. Kann man daraus ableiten, dass das „dänische Modell“ nicht ohne Weiteres auf Deutschland übertragen werden kann?

Abschließend werden Beispiele dafür gebracht, dass Wettbewerb auch in Deutschland bereits recht gut funktioniert und die oben genannten Vorteile auch hierzulande zu erkennen sind. Daher werden Handlungsempfehlungen an den Gesetzgeber sowie die am ÖPNV Beteiligten gegeben, was zu tun ist, um möglichst viele der Vorteile des Wettbewerbs für Deutschland zu nutzen, ohne die auch in Dänemark vorhandenen Negativaspekte zu wiederholen.

Hauptmerkmal des kontrollierten Wettbewerbs ist eine starke Dominanz des Aufgabenträgers gegenüber den Verkehrsunternehmen. Der Aufgabenträger ist in nahezu allen Fällen (gemeinwirtschaftliche Verkehre) allein für Art, Umfang und Inhalt eines Verkehrsangebotes zuständig. Er definiert die Bedingungen, zu denen ein von ihm benanntes Verkehrsunternehmen nach Abschluss eines Verkehrsvertrages die Leistung erbringt. Dabei entspricht die Definition der Eigenwirtschaftlichkeit nicht mehr der heute in Deutschland üblichen sehr offenen Definition, sondern ist stark eingeschränkt, so dass nur noch wirkliche Fahrgeldeinnahmen und diskriminierungsfrei gezahlte fahrgeldähnliche Zahlungen eingerechnet werden. Welches Unternehmen Vertragspartner des Aufgabenträger wird, wird in aller Regel durch ein Ausschreibungsverfahren ermittelt. Bei den Ausschreibungen steht nicht der Preis der Leistung im Mittelpunkt. Vielmehr können eine Reihe weiterer Entscheidungskriterien herangezogen werden. Dazu zählen Aspekte der Qualität, des Personals, des Umweltschutzes und der Kundenzufriedenheit. Die Gesamtliste der Kriterien kann theoretisch unendlich erweitert werden. Es ist aber davon auszugehen, dass jeder Extrawunsch des Aufgabenträgers den Preis der Leistung erhöht. Der Aufgabenträger hat es also vollständig in der Hand zu entscheiden, welche Qualität dem Fahrgast geboten wird, wie die Arbeitsbedingungen für das Personal sind und wie umwelt- oder sozial-verträglich der von ihm bestellte Verkehr ist. Aufgabenträger können dabei die kommunalen Gebietskörperschaften oder von ihnen gegründete Gesellschaften sein.

In Dänemark hat man mit Ausschreibungen bereits 1989 begonnen und somit mittlerweile fast 14 Jahre Erfahrung. Es ist dort deutlich zu unterscheiden zwischen Ausschreibungen in den großstädtischen Agglomerationen und den eher ländlich geprägten Bereichen. In den Großstädten, allen voran der Großraum Kopenhagen (hovedstadsområdet) sind die Ausschreibungsunterlagen höchst komplexe Gebilde, die mehr als 1000 Seiten umfassen können. Dabei ist ein sehr gelungener Aspekt, dass man die Qualität einer Leistung vorwiegend daran misst, ob sich dadurch die Kundenzufriedenheit ändert, da diese Voraussetzung für eine stärkere Nutzung des Angebotes ist. Ein Unternehmen, das einen hochwertigen Verkehr bietet, mit dem die Kunden sehr zufrieden sind, bekommt nicht nur einen Bonus während des laufenden Vertrages, bereits bei der Vergabe wird die Kundenzufriedenheit berücksichtigt. Dabei können als Kriterien auch Leistungen der gleichen Firma auf dem Gebiet anderer Aufgabenträger herangezogen werden. Um die subjektiven Meinungen der Kunden in ein objektives Bewertungsschema übernehmen zu können, hat man ein kompliziertes aber nachvollziehbares Analysemodell entwickelt.

Auf dem Land sind die Ausschreibungen weniger komplex. Das heißt aber nicht, dass dort die Anforderungen an die Verkehrsunternehmen weniger streng sind. Damit nicht jeder Aufgabenträger Verträge von hoher Komplexität ausarbeiten muss, was zu hohen Kosten führen würde, haben die kommunalen Spitzenverbände mit den Spitzenverbänden des Busgewerbes und dem Staat Standardbausteine entwickelt, die Teil der Ausschreibungsunterlagen werden können. Dadurch wird der Aufwand gerade der oft sehr kleinen Aufgabenträger-Gesellschaften (trafikselskaber) in vertretbaren Grenzen gehalten.

Besonders gelungen scheint auch der Umgang mit dem Personal zu sein. Mittels einer Reihe von teils gesetzlich vorgegebenen Regeln wurde es möglich, dass Ausschreibungen nicht zu Lasten des Personals gehen. Dies kann dadurch geschehen, dass der neue Betreiber das Personal des alten Betriebes zu den gleichen Konditionen übernimmt oder attraktive Angebote für ausscheidendes Personal geboten werden. Zwar gibt es langfristige Folgen für die Belegschaften, die jedoch in erster Linie neu eingestelltes Personal treffen. Einschnitte für das bisherige Personal werden so sozialverträglich wie möglich gestaltet.

Positive Effekte des „dänischen Modells“ waren deutliche sinkende Preise für die Erbringung von Leistungen, deutlich steigende Qualität und ein erweitertes Angebot, sowie zufriedenere Fahrgäste, was sich auch dadurch niederschlägt, dass der Abwärtstrend in den Fahrgastzahlen der vergangenen Jahre gestoppt werden konnte. Daneben konnten jedoch auch andere Effekte beobachtet werden. Der deutlichste war wohl eine erhebliche Konzentration unter den Verkehrsunternehmen. Der Markt wird in Dänemark heute nur noch von 3 großen Unternehmen beherrscht, zu denen noch ca. 100 kleinere Betriebe kommen. Außerdem war in den Anfangsjahren eine Lust zur Überregulierung bei den Aufgabenträger zu erkennen. Dadurch wurde teils das kreative und unternehmerische Potenzial derBetriebe nicht optimal ausgenutzt, was zu Verlusten führte. Diesen Trend hat man jedoch mittlerweile erkannt und versucht in neueren Verträgen den Unternehmen wieder mehr Freiraum zu geben.

Die EU ist derzeit dabei, eine neue Verordnung zum Wettbewerb im ÖPNV zu erstellen, die die gängige und bekannte Verordnung 1191/69 i.d.F. 1893/91 ablösen soll. Diese Verordnung orientiert sich weitgehend auch an dänischen Erfahrungen und legt den kontrollierten Wettbewerb als Grundsatz im ÖPNV der Union fest. Damit erteilt sie nicht nur den geschlossenen Märkten eine Absage, auch der in Britannien verbreitete unkontrollierte Wettbewerb wird abgelehnt. In der Arbeit werden die dänischen Erfahrungen und die neue EU-Verordnung (im Entwurf) verglichen.

In Deutschland gibt es eine starke Lobby gegen die Einführung des Wettbewerbes. Allerdings ist zu erkennen, dass die Front der Gegner immer weiter bröckelt und sich auch in Deutschland mittlerweile mehr und mehr Betriebe aber auch erste Aufgabenträger darauf einstellen, künftig Verkehre in den Wettbewerb zu stellen.

Bei den Gegnern des Wettbewerbes, unter denen der Verband Deutscher Verkehrsbetriebe (VDV) eine herausragende Stellung einnimmt, ist festzustellen, dass sie als einziges Argument fürchten, die bisher in Deutschland tätigen meist öffentlichen Verkehrsunternehmen könnten den Wettbewerb nicht überleben, da sie nicht wettbewerbsfähig sind. Dieses Argument wird jedoch nur selten explizit genannt, vielmehr werden eine Reihe rechtlicher und sonstiger Argumente genannt, die aber den Charakter einer Scheindiskussion haben. Es gibt Fälle, in denen die nur selten gut unterrichtete (Fach-)Öffentlichkeit, mit abschreckenden, aber meist falschen oder verschleiernden Argumenten zu ängstigen versucht wird. Dies scheint gelungen zu sein, denn neben den Unternehmen haben sich eine Reihe von Meinungsbildnern der Argumentation des VDV angeschlossen, auch wenn der Wettbewerb für die eigene Klientel durchaus Vorteile bringen könnte. Die Lobby der Befürworter hat noch keinen so deutlichen Sprecher gefunden, wie dies der VDV für die Seite der Gegner ist. Leider konnte in dieser Arbeit die Meinung des VDV nur aus Veröffentlichungen gezogen werden, da sich der VDV mehrfach jeglicher Zusammenarbeit mit dem Verfasser widersetzt hat. Einige Argumente der Gegner entstammen aber auch der Tatsache, dass die Vorteile des Wettbewerbs hierzulande kaum bekannt sind. Oftmals wird der kontrollierte und unkontrollierte Wettbewerb in einen Topf geworfen, oder es werden längst widerlegte Argumente aufgewärmt. Der Mangel an zuverlässigen und neutralen Informationen ist daher offensichtlich das Hauptproblem im deutschen Meinungsbildungsprozess.

Die Befürworter eines kontrollierten Wettbewerbs auch in Deutschland argumentieren mit den im Ausland festgestellten Vorteilen, besonders der Preissenkung und der Qualitätssteigerung. Weiterhin erhoffen sich einige Aufgabenträger vom Wettbewerb eine Stärkung ihrer Position gegenüber den heute oft sehr dominanten Verkehrsunternehmen.

Beispiele für den Wettbewerb gibt es in Deutschland schon eine Reihe. Im SPNV ist der Wettbewerb schon deutlich weiter vorangeschritten, als auf der Straße. Zahlreiche Bundesländer haben ihren Nahverkehr auf der Schiene schon zu nennenswerten Teilen im Wettbewerb vergeben. Die Deutsche Bahn (DB) reagiert und versucht den Landesbehörden langfristige Verträge anzubieten, die mit Arbeitsplatzsicherung begründet werden. Aber auch der größte Konkurrent der Bahn, die Firma Connex, erobert Anteile, zuletzt auch im Fernverkehr. Aber auch auf der Straße beginnt der Prozess an Fahrt zu gewinnen. War der Kreis Kleve vor einigen Jahren noch Vorreiter, so finden sich heute Ausschreibungen auch schon in städtisch geprägten Gebieten und ganzen Verbünden, wie dem RMV wieder. Oftmals ist es von einzelnen Akteuren abhängig, wie ein Verbund sich dem Wettbewerb gegenüber verhält. Vorgestellt wird neben der französischen Connex-Gruppe auch die britische Firma Arriva, beides Firmen, die in Dänemark zu den Gewinnern des Wettbewerbes gehören, jetzt aber auch in Deutschland Fuß fassen.

Die wichtigsten Handlungsempfehlungen an die Beteiligten sind, dass der Gesetzgeber das völlig veraltete deutsche Nahverkehrsrecht gründlich reformieren sollte, damit heutige verkehrspolitische Ziele stärker als bislang Berücksichtigung finden können. Bislang berücksichtigt das geltende Recht nur gewerberechtliche Aspekte, Belange des Umweltschutzes oder Sozialstandards bleiben unberücksichtigt. Die Verkehrsunternehmen müssen begreifen, dass sie seit Jahren den Startschuss zu mehr Wettbewerb verschlafen haben. Sie hätten schon vor acht bis zehn Jahren beginnen müssen, sich auf die neue Situation einzustellen. Arglos ließen sie jedoch wertvolle Zeit verstreichen, so dass ihre Konkurrenten aus dem Ausland mittlerweile deutlich besser positioniert sind, was den deutschen Unternehmen in den kommenden Jahren schwer zu schaffen machen dürfte. Dennoch sind auch heute noch zahlreiche Unternehmen nicht bereit, mit allen Mitteln an ihrer Wettbewerbstauglichkeit zu arbeiten, sondern versuchen mit rechtlichen Argumenten den Wettbewerb so lange wie irgend möglich zu verhindern.

Aber auch die Aufgabenträger müssen sich erst auf die neue Situation einstellen. Vielmals herrscht bei den Aufgabenträger heute noch Ahnungslosigkeit vor. Die ersten Schritte in den Wettbewerb können aber nur gelingen, wenn bereits jetzt die Weichen gestellt werden. So gilt es, Kriterienkataloge zu definieren und Linien zu funktionierenden Bündeln zusammenzuschließen. Dies ist aber nur möglich, wenn sich die Aufgabenträger schnellstmöglich das Fachwissen aneignen, dass heute meist nur bei den Verkehrsunternehmen vorhanden ist. Verbünde und kommunale Spitzenverbände könnten hier deutliche Hilfestellung leisten. Einige Verbünde haben in dieser Hinsicht schon Pionierarbeit geleistet und betreiben Aufklärung und bündeln nötige Aufgaben.

Die Verschiebung des Kräfteverhältnisses zwischen Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen wird jedoch kein statisches Phänomen sein. Vielmehr ist eine wellenartige Verteilung von Kompetenzen wahrscheinlich. Zunächst ist es nötig, die Kompetenz der Unternehmen auf ein Minimum zu reduzieren, erst nach einiger Zeit werden beide Partner im Prozess eine Reife entwickelt haben, die durch gemeinschaftliches Miteinander ein Maximum an Kreativität und Leistungsbereitschaft möglich werden lässt.

Zusammenfassung (Englisch)

Nowadays the topic of competition in public transport is not only very controversial, but also discussed in a rather one-sided-way. But as one can see in various special articles, the meaning of competition in public transport is hardly known to the public. Opponents of this competition try to represent it in a manner which would bring German public transport to a complete standstill. There are only a few supporters of competition. Yet, in research done abroad, the author of this text found that controlled competition compared to deregulation or a closed market apparently offers many advantages. These advantages are not only for the customers but also for the public sector, which takes the role of the financier of public transport. Positive fiscal effects can be achieved through controlled competition. In Germany few people seem to know this. Using the example of Denmark, the author of this text tried to describe comprehensively what controlled competition actually means. Its advantages as well as disadvantages clearly clearly contrast with each other. Anyway, the key question is why in Germany opinions on this kind of approach are strongly negative. Or is this because the „Danish Model“ is not so easily applicable to Germany? Finally, examples will be given in order to show that competition works in Germany quite well, too, and that the advantages already mentioned are also evident here. This is why recommendations on how to act are being offered to government policy-makers as well as to those involved in local public transport in order to profit from many of the advantages of competition in Germany without repeating the existing disadvantages in Denmark. The main feature of controlled competition is the strong dominance of the competent authority compared to transport companies. In most cases it is only the competent authority that is responsible for how and to what extent public transport can be supplied. It is up to this authority to define the conditions on which the transport company chosen will have to render the services on entering into the contract. The definition of eigenwirtschaftlichkeit (the traffic dealt with on the initiative of the company) does no longer apply to the lax definition that is used in Germany nowadays. In fact, it is more restricted so that only the taking of the fares can be calculated. It is through tenders that the enterprise chosen to be party to the contract of the competent authority is determined. It is not the price of the work that is the prime concern of the tenderer, but a number of other deciding factors that can be brought into play. These can be aspects of quality, personnel, the care of the environment and customer satisfaction. Theoretically, the list of criteria can be enlarged indefinitely. It can be assumed that any extra requirements by the competent authority will raise the cost of the work. It is totally up to the competent authority to decide what quality to offer its customers, how to improve the working conditions for the staff and to decide how ecologically friendly and how socially acceptable the transport it orders is. Hereby competent authorities can take the roles of regional administrative bodies or corporations founded by them. In Denmark tenders were already introduced in 1989 which means altogether 14 years of experience. One needs to distinguish clearly between tenders in urban agglomerations and in rural areas. In bigger cities, most of all in Greater Copenhagen (hovedstadsområdet) the documents covering invitations to bid are highly complex structures, which can comprise more than 1000 pages. A successful aspect of this is the fact that the quality of the work can be measured by whether or not the customer satisfaction changes. This is a prerequisite for stronger use of the offer. A company offering high quality in public transport and thus satisfying their customer will not only obtain a bonus during the running contract. Customer satisfaction already plays a big role when placing orders. Further criteria that can be enlisted can be the achievements of the same company on the field of different competent authorities. In order to adopt the subjective opinion of the customers in an objective valuation pattern, a complex but logical analysis model has been developed. In the rural areas tenders are less complex. Yet, this does not mean that demands on transport companies are less strict. In order to avoid that, every competent authority has to formulate contracts of high complexity which would lead to high costs, the municipal authorities working with the senior levels of the bus business and central government regulating authorities, which can be involved in the tender documents. Through this the expenditure of the smaller competent authority companies (trafikselskaber) can be kept within acceptable limits. Particularly successful seems to have been the work with personnel and labour relations. Through a couple of legally prescribed rules it was made possible that the tenders are not a burden on the staff. The new person running the enterprise can take over the personnel of the old company on the same conditions or can make attractive offers for retiring personnel. In fact, this has long term consequences for the personnel. However, in the first place this affects newly employed staff. Cuts in present personnel are, if possible, held as socially acceptable as possible. Positive effects of the Danish model were clearly the falling prices for the production of services, clearly increasing quality and extended supply as well as satisfied passengers. This is reflected in the fact that the downward trend in the number of passengers within the last years could be halted. In addition to this, other effects could be observed. The clearest among them was probably a greater concentration among the transport companies. Currently, the Danish market is controlled by three big companies, with about 100 smaller companies. Apart from this, the early years clearly showed a tendency to over-regulation by the competent authorities. As a result, creative and entrepreneurial potential were not used to their optimum which led to losses. By now this trend has worked through, and in new contracts efforts have been made to leave more freedom to the companies. At present, the EU is busy preparing a new regulation concerning competition within local public transport which is to remove the well known directive 1893/91. This directive orientates itself using Danish experience and lays down controlled competition as a principle in local public transport in the Union. Thus, it not only bans closed markets, but also restricts the uncontrolled competition that spread in GB. In this text Danish experience is being compared with the new EU regulation. In Germany there is a strong lobby against the introduction of competition. However, it is evident that the opposition is starting to crumble. Meanwhile more and more companies as well as competent authorities adjust to putting future public transport in competition. The only argument that the opponents, among whom the Verband Deutscher Verkehrsbetriebe (VDV / Union of German Transport Companies) holds an outstanding position, is the fact that up to now most of the public transport systems in Germany were not capable of surviving competition due to their uncompetitiveness. Instead of mentioning this argument more often and more explicitly, a number of other legal arguments, which have the nature of a discussion, are being used. There are cases in which the rather badly informed `expert' public tries to get involved using weaker arguments. That they have succeeded can be seen by the fact that many of those forming the public opinion have adjusted to the case of the VDV, even though competition might be of advantage for their own customers. By now, the lobby of advocates of competition has not found a clear spokesman, whereas those against competition have found their spokesman in the VDV. Unfortunately, in this piece of work the point of view taken by the VDV was only made accessible through publications because the VDV itself was not willing to cooperate with the author of this text. Some of the opponent´s arguments derived from the fact that in this country the advantages of competition are hardly known to the public. Very often controlled and uncontrolled competition are being lumped together and already disproved arguments are rehashed. Apparently in Germany the lack of reliable and unbiased information is the main problem in the process of forming a public opinion. The advantages that are noticeable abroad, such as price reduction and improvement of quality, are the arguments of the advocates of controlled competition in Germany. Moreover, through competition some competent authorities hope for a strengthening of their position compared to the dominant transport companies. There are a couple of examples for competition in Germany. In the train sector competition is much more ahead of competition on the street. Many Bundesländer have already given away a bigger part of their local traffic to competition. The DB (Federal Railways) reacts by offering long term contracts to regional authorities on the ground of job security. The biggest rival of the DB, the Connex Company occupies a share of the long-distance traffic, as the latest example. Even on the street the process starts to gain momentum. Only a few years ago, the district of Kleve was the forerunner, but nowadays tenders can be found in urban regions as well as in whole districts like the Rhein-Main-Verkehrsverbund. Very often it depends on the individual participants how the district reacts to the competition. Besides the French Connex Company, the British Arriva Company will be introduced. In Denmark both companies are among the winners of the competitive process and are now trying to gain foothold in Germany. The most important recommendation for the people involved in how to proceed is that the legislator should reform the largely outdated German public transport law thoroughly, in order to give modern transport policy targets a stronger prominence than before. So far, the effective law only considered commercial aspects, disregarding the interests of care for the environment and of social standards. The transport companies need to realise that, for years, they have missed the starting gun for more competition. Already eight to ten years earlier they should have had prepared for the new situation. But unsuspectingly they wasted valuable time so that by now their rivals from abroad find themselves in a much better position, a fact that might cause trouble to German companies. Even nowadays there are still numerous companies that are not willing to imrove their competitiveness. Instead they try to prevent competition with lawful arguments as long as possible. Competent authorities need to adjust to the new situation as well. Actually, many times competent authorities find themselves uninformed. The first steps towards competition can only be successful if the correct course for it has already been set. So it is necessary to define a catalogue with certain criteria and clear working objectives. This will only be possible if the competent authorities acquire the know-how that nowadays can mostly be found in transport companies, and as quickly as possible. It is here that linked transport systems and leading municipal organizations can be a clear support. There are some linked transport systems that have already provided a good lead in this respect and are pursuing clear explanations and assembly of the necessary tasks. The shifting of the balance of power between competent authority and transport company will not be a static phenomenon. A wave-like distribution of competence is more likely. First of all it is necessary to reduce the power of the companies to a minimum. Only after some time will both partners have developed a maturity, which through a common purpose will allow a maximum of creativity and motivation to be achieved.

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